成华区统筹城乡工作局：关于涉农区域公共服务和社会管理工作的思考
工作的思考
成华区统筹城乡工作局
为进一步提升涉农地区公共服务和社会管理水平，成华区统筹城乡工作局深入调研了四个涉农街道和部分社区，对成都市的探索和成华区的实际进行了分析，在此基础上，立足于成华区的实际，对涉农社区公共服务和社会管理提出以下对策建议。
一、成都市的探索及实践
2008年以来，成都把完善村级公共服务和社会管理作为城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略的重要内容，以“统筹城乡综合配套改革实验区建设”为契机，正式出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，以一系列创新举措全面推动城乡公共服务一体化发展格局的形成。
提高村级公共服务和社会管理水平，是成都市继农村产权制度改革后，加快农村改革发展的又一重大举措。其探索的创新性主要体现在三点：一是将村级公共服务和社会管理的资金来源纳入地方财政保障。二是提出了构建村级公共服务和社会管理的新机制。首次分清了政府和村级自治组织在农村公共服务和社会管理中的职能职责，对社会、经济和政治组织进行了分工，为农村基层治理结构合理化奠定了基础。三是推动农村基层治理结构的创新。改变过去政府“一管到底”的模式，推进农村基层治理结构创新，促进农村自我管理、服务能力的提升，进而形成自我发展的能力。
二、现状及成效
2003年以来，成华区在推进城乡一体化进程中，坚持以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障，加快推进涉农社区向新型社区转型，坚持“农村新型社区建设到哪里，基础设施就配套到哪里，公共服务就延伸到哪里，集体经济就壮大到哪里，充分就业就促进到哪里，农民长效受益就保障到哪里”，坚持在拆迁安置方案、集中居住区选择、新型社区管理等涉及农民切身利益的重大问题上充分尊重农民意愿，坚持多渠道促进农民充分就业，积极探索农民集中居住后的收入来源和生活保障的新路子，基本建立了城乡一体的公共服务和社会管理机制。
（一）城乡公共政策逐步并轨
以“六个满覆盖”为内容，实现了公共服务政策的逐步并轨。一是围绕“少有所学”，推进均衡教育满覆盖。完成了城乡学校的标准化改造，在农村地区打造了石室中学北湖校区等一批特色名校，打造了“半小时入学圈”，成功创建全国首批阳光体育先进区、全国社区教育试验区、全国和谐教育实验区。二是围绕“壮有所为”，推进充分就业满覆盖。采取订单培训、定向培训等特色培训，着力破解“有人无岗、有岗无人”的就业难题，构建了满覆盖的就业培训体系，实现了农村富余劳动力向非农产业转移就业。三是围绕“老有所养”，推进养老保险满覆盖。有效解决农民的养老保险问题，全面推进了农村基本养老保险与城镇养老保险并轨。四是围绕“病有所医”，推进医疗卫生满覆盖。对城乡社区卫生服务中心(站)进行了标准化改造，建立和完善了以大病统筹为主、医疗保险为辅的新型合作医疗制度，已经实现城乡居民医保政策并轨。五是围绕“困有所助”，推进社会救助满覆盖。建立和完善了以帮困助学、帮困助医等为主要内容的城乡一体的社会救助体系。六是围绕“居有所乐”，推进城乡文明融合满覆盖。群众精神文化生活日益丰富，形成覆盖全区的“15分钟文化服务圈”和三级公共文化服务网络，开通成华有线电视频道，荣获全国文化先进单位。
（二）城乡管理体制不断对接
一是不断深化行政管理体制改革。全面完成涉农街道撤乡建街、机构改革和“村改居”工作，改革农村户籍管理办法，将农村居民全部登记为城市居民；城市管理体制进一步完善，实现了市容景观、绿化、水域、环境整治等综合管理，并将市容环卫、城管执法等城市管理向农村延伸。二是扎实推进规范化服务型政府(机关)建设。建立完善了区政务服务中心；区社保服务中心、区公安办证中心、区财政服务中心和街道辖区社会事务服务中心等“五大中心”。按照“重心下移、职能下放、服务下沉”的思路，在社区建立了“六站一室”(劳动保障工作站、法律援助咨询服务站、教育服务站、卫生服务站、计生服务站、救助工作站、标准化警务室)。三是扎实推进基层民主政治建设。公推直选范围不断扩大，政务居务公开全面实施。
三、需破解的问题
社区公建配套不完善。按照“产城一体”“新农村综合体”的理念，新建的新型社区不仅仅是单一的农民集中居住，而是一种规模大、功能多、效率高、现代性、开放性的农村新型社区，是一个全新的建设模式，特别注重公建设施配套。新建的新型社区在公建配套上存在不足，一是公建配套设施规划数量多，但实际建成投入使用的较少；二是公建配套设施建成后移交的少，导致部分设施损坏后无人维护；三是部分公建配套设施移交后，使用方擅自改变其使用性质或闲置不用。
社区管理服务不规范。一是新型社区组织的转型问题。从体制上看，目前社区组织只是将原来村级组织变换一个名称，管理体制依然是村-村民组的管理模式。从职能上看，村级组织职能重在组织生产、发展经济，而新的社区要求重在社会服务和管理，职能要转变；从组织成员看，部分成员年龄偏大，观念陈旧，不适应新型社区发展的新要求。二是新型社区的物业管理问题。物业管理服务水平不高、业务不专业，有待进一步提高。新型社区出租户较多，流动人口多，成分复杂，给社区的安全管理带来难度。三是新型社区的维修基金问题。已建成的同乐新型社区尚未建立房屋专项维修基金，导致小区的公共设施后续维护困难。
社区运行经费缺口大。随着土地集中流转的快速推进和拆迁的逐步完成，涉农社区的收入来源萎缩，渠道越来越窄，而用于社区管理的费用却逐年增加，每年都在30万～60万元。同乐等新型社区是成华区统筹推进城乡一体化成果的集中体现，各级领导非常关注，其宣传、示范意义非常突出，社区每年设施维护及日常运行费用至少不低于20余万元。如何增加涉农社区自身的造血功能，使社区具有长期稳定的收入来源，是确保社区履行好社区本身承担公共服务和社会管理改革工作的普遍性课题。
公共服务难以集中提供。由于新型社区所居住的居民都来自不同的涉农社区，甚至有跨街道安置的情况，而这些居民担心自身集体经济组织利益受损，绝大部分都不愿意将户口迁往目前所住的新型社区，这实际就造成了一些与户籍问题相关联的公共服务必须回到原涉农社区进行办理的情况，新型社区公共服务的开展没有实现全项目、全覆盖，设施也存在一定闲置，居民对新型社区的认同度和归宿感还不够强。
民主决策监督机制还不够健全。部分社区居民议事会、民主监事会成员，还存在代表性和广泛性不够的问题，特别是应适当吸收一部分辖区单位、城市居民、外来务工者中的代表；在民主决策项目时，如何统筹兼顾少数人的意见，还需进一步创新机制；在项目实施过程中，各个社区还需进一步探索民主监督和及时纠错纠偏的制度和办法；在如何将评人与评事相结合，科学运用评议结果上，还需进一步细化措施。
四、 相关对策建议
（一）优化规划，健全公建设施配套
强化规划引导。公建配套规划作为城市建设的一种发展构想具有前瞻性、引导性，必须严格按照《关于村（社区）及新居工程公共服务和社区管理配置标准的指导意见（试行）》（成统筹〔2008〕124号）文件要求配备公共服务，改变农村公共服务配套设施建设相对滞后的局面。同时，规划也难免存在和现实不完全吻合的情况，因此在实施规划过程中，根据实际情况对规划做调整和完善是必要的，规划职能部门及时对现有的控制性详细规划进行整体性、合理性、前瞻性的调整和优化。
建立机制体制。一是建立促进公建配套按时建成的约束机制。要采取有效措施，保证公建配套设施与新型社区项目同步规划、同步建设、同步验收，把公建配套设施建设情况作为新型社区项目竣工验收的前置条件，促使项目责任单位认真对待、按时完成、按时移交。二是建立公建配套管理机制。区政府各专职职能部门作为督促公建配套移交的管理部门，应对各已移交的公建配套设施建立管理机制，并按照市政府第103号令的要求建立房屋专项维修基金，避免健身器材等公建配套设施损坏后不仅成为摆设还造成安全隐患的现象。三是建立督查督办机制。教育、卫生主管部门应积极主动对接项目责任单位，落实建成移交事宜。区政府各专职职能部门加大督查，及时查处“变性”公建配套设施，恢复使用性质。
规划试点先行。社区综合服务体是集社会公共服务和商业配套为一体的综合配套设施。社会公共服务配套包含社区服务中心、社区卫生服务中心、文化活动中心、公厕等；商业配套服务包含农贸市场、便利店、停车场、邮政所等。按规划必须独立占地的幼儿园、小学、派出所等其他公建配套设施。为此，成华区可以考虑在龙潭总部经济城规划试点建设“社区综合服务体”，把生产的需要、办公的需要，与生活的需要、文化娱乐的需要、社区公共服务的需要统统纳入“社区综合服务体”之中，在科学、合理、人性化的布局、管理方面，起到一个标杆的作用。
（二）积极探索，创新社区管理方式
探索新型基层治理机制。积极探索“1+
健全社区自治组织体系。积极推行以村民会议为社区最高决策机构、村民议事会为常设议事决策机构、村民监事会为常设监督机构的村民自治机制，开展居民自治，拓宽民主参与渠道，保障农民民主权利，强化民主监督约束。一是建立民主议事会（民意理事会），凡与党员群众切身利益密切相关的社区党组织、居民自治组织、集体经济组织所需要进行决策的重大事项，必须通过议事会讨论形成议案后，再提交相应决策机构进行表决；二是建立民主监事会，对社区事务行使纠偏动议权，对重大决策的执行情况，发现问题可以提出纠正意见和建议，并有责任和义务向党员大会、居民会议（居民代表会议）、股东代表大会汇报或向街道纪工委反映；三是设立资产管理小组，加强集体资产管理，严格资金使用程序，接受群众监督。
推进社区规范化建设。一是提升物业管理服务水平。 创建“幸福（物业）家园”，建立业主和物业的沟通渠道，激发业主“共享、共管、共维护家园”的激情。二是加强社区安全管理工作。进一步强化流动人口信息管理，在原有的实名登记制度上，及时进行流动人口的变更登记；进一步强化群防群治，对原有小区巡逻加强督促检查，聘请群众治安信息员；建立重点防控对象的帮扶机制。
（三）拓宽渠道，发展壮大集体经济
大力发展集体经济组织。一是加大扶持力度。建议政府在公司成立后的前三年在税收上给予一定的扶持，并对经营效益好、带动农民增收效果明显的集体经济组织，区农投公司在资金方面给予一定资金扶持，为符合发展需要的集体经济组织提供无息贷款。二是创新新型集体经济组织。鼓励和支持集体经济组织利用资金、资产、资源，以入股、合作、租赁、专业承包等形式，与承包大户、技术能人、企业、技术服务机构等进行联合和合作，实现多元化、多层次、多形式经营，发展和壮大集体经济实力，增强集体经济组织服务功能。
强化农村集体资产配置。根据《关于统筹推进中心城区郊区新型社区建设的实施意见》（成建委发〔2007〕392号），并借鉴参考其他中心城区的做法，在新建新型社区中，按照安置面积的一定比例给集体经济组织配建优质经营性资产，增强集体经济组织的造血功能。主要包括：经营性铺面、经营性用房、住宅、地下车库和集中商业区。配置的集体经营性资产不得出售，归农村集体经济组织的全体农民所有，产权办理给农村集体经济组织，由集体经济组织统一管理、规范经营运作，并将资产股份量化到人。
建立统一的集体经济组织。新型社区的经营性资产，由集体经济组织统一经营运作，其经营收益在全区4个新型社区中统筹分配。
（四）多管齐下，增加居民归属感
强化服务水平，提升村民认同度。涉农街道和社区党组织要高度重视集中居住后存在的问题，及时了解其思想动态，以转变农民观念、增强农民本领、提高农民素质为着眼点和着力点，采取教育引导、法制宣传、交流沟通、技能培训等方式，引导居民积极参与新社区组织的各项活动，参加新社区的建设和管理，把居民的注意力逐步吸引到新社区这个大家庭里来，使社区居民逐步树立健康、文明、科学的思想观念、公共意识、和生活方式，提高居民对新社区的认同度和归属感，最终向城市居民转变。
强化政策保障，提升村民生活水平。按照科学发展观的总体要求，引导农村居民向城镇有序转移，全力实施全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙，进一步破除城乡居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，建立起户口在居住地登记、随人员流动自由迁徙的统一户籍制度。积极探索思考如何促进新型社区政经分离，除农民集体经济收益在股份合作社体现，选举在原社区参加外，所有公共服务和社会管理应突破户籍限制，集中在新型社区办理，其中重点工作就是完善股份合作社，锁定社区居民股权利益。
（五）以人为本，充分尊重农民意愿
深入宣传，科学发挥农民主体作用。坚持“群众自愿、循序渐进、统筹兼顾、积极稳妥”的原则，广泛地听取群众的意见，扎实做好群众基础工作。在推进新型农村社区建设过程中，坚持以人为本，充分尊重民意，坚持农民群众自己说了算，最大限度的发挥农民主体作用。
建立社区公共服务和社会管理的缋效评价体系。把社区公共服务和社会管理工作纳入区级部门和社区绩效考核体系中，并逐步增加其权重。制定一套符合改革要求的村级公共服务测评和绩效考核指标体系和具体办法，完善评估程序，严格规范包括目标制定、执行、评估在内的各个环节，坚持透明性、公开性的原则，以社区群众为中心，以群众满意为尺度，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。
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