中共德阳市旌阳区委副书记、旌阳区人民政府区长  邓平

建设新农村综合体是省委在总结新农村建设特别是灾后重建新村建设经验的基础上，提出的一个全新的新农村建设模式，是省委省政府着眼于新农村建设与新型城镇化联动、推进城乡一体化发展作出的一项重大决策。近年来，旌阳区立足区情实际，积极开展实践和探索取得了一定的实效。

一、旌阳区开展新农村综合体建设的实践

根据省、市关于推进新农村综合体建设的要求，旌阳区结合东一环道路、华强沟水库和黄许物流园区等重点工程项目，以旌西、旌东、旌北3个新农村建设示范片和德阳沿东一环路一带新农村综合体的“三片一带”建设为主线，建成了新中镇龙居新村、孝泉镇涌泉新村和黄许镇大坝新村3个示范点，规划了和新镇小河村、东湖乡新华村、双东镇华强沟村、德新镇西蜀泉乡等6个新农村综合体。正在建设中的小河新农村综合体已初步成型，和新芳香养生产业、新中龙居“荷塘月色”和“蓝梅园”、孝泉涌泉“东升蔬菜产业园”、德新“西蜀泉乡”等产村相融步伐稳步推进。2013年，全区已争取省、市级新农村建设专项资金1400万元，完成投资700万元，已建成新农村综合体1个，在建 2个；新村聚居点累计完成307个，涉及农户4万户，在建新村聚居点1个，涉及农户102户，全区新农村综合体建设稳步推进。

二、新农村综合体建设中存在的问题

旌阳区新农村综合体建设才刚刚启动，尚处于边建设、边探索的阶段，还存在着诸多矛盾和问题。

规划制定不尽合理。尽管旌阳区各示范点均已制定了规划，但规划内容普遍存在重住宅建设、轻配套设施，重产业建设、轻人文发展的倾向。一些规划缺乏前瞻性，缺少当地人文、地域和农村特色，千篇一律的“模式化”特征明显。

资金投入机制不完善。一是各类资金整合力度不大，由于财政支农资金的科目分类、管理体制都是以部门条块为主，资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间有机协调不够，不同程度存在各自为战，资金使用分散现象普遍存在。二是社会资本投入不足，由于农业的投入周期长、见效慢、风险大, 社会资金很难在农业领域获取稳定的利润；同时，在农村基础设施建设及三产开发方面，社会资金进入农村的机制不完善、渠道不畅通，吸引和撬动社会资金的能力弱。三是财政支持新农村建设力度不够，虽然近年来财政不断加大对农业的投入，但支持总量仍然是低水平的，而直接投入到新农村综合体建设的则少之又少。

配套政策不够完善。建设新农村综合体，需要解决土地、产权、户籍、就业、保险及综合体建成后的管理等一系列配套政策问题，从目前看，这些问题都还没有一个完善的解决方案，在体制、政策方面还没有实质性的突破。特别是土地问题，在确权颁证、产权流动、土地整理、农村建设用地增减挂钩等方面的相关制度及相应的管理制度尚未建立或不健全，这已成为制约新农村综合体规划建设的最大瓶颈。

产业支撑作用不强。旌阳区的农业产业仍以大宗粮油及畜牧生产为主，产业结构调整还不够合理，缺乏特色主导产业。粮油产业以一家一户生产为主，未形成集约化、规模化生产，而且均以初级农产品生产为主，缺乏精深加工，未形成真正产业链条。现有的特色经济作物种植品种杂，面积小而分散，不具备特色规模和优势，无法形成新的支柱产业。观光休闲农业发展步伐慢，吸引城市消费能力小，还不具备较多增加农民收入的能力。以上这些，造成了农业产业不足以支撑农民持续增收，从而制约新农村综合体建设的进展。

农民主体地位不明。新农村综合体建设“政府主导、农民主体”的格局尚未形成。新农村综合体建设的基础设施、公共服务建设应由政府支持，从规划、设计，到建设、管理，政府也应当去引导。但是，新农村综合体终究还是农民自己的家园，怎么建，怎么管，还得充分发挥农民的主体作用，新农村综合体是一种新型社区，这个社区一经形成，还得靠社区自治，靠社区里的农民自主决策、自主管理、自主服务。在实践中，往往是政府包揽了一切，忽视了农民的主体地位，忽视了群众的实际需求。而另一方面，由于农民的文化水平普遍不高，思想素质也有待提升，受传统观念的影响，政治民主意识相对较弱，对政府和社会的依赖性较强，缺乏新农村综合体建设的主体意识和主人翁意识，参与新农村综合体建设的主动性、积极性不够。

三、关于对新农村综合体建设相关问题的思考

（一）新农村综合体建设的规划问题

建设新农村综合体，首先要制定规划，在城乡一体规划的基础上，根据城镇化与工业化进程、地形地貌差异、农村人口集中程度、农村区域主导产业特点、经济社会发展水平等，合理确定新农村综合体的数量和规模，以及新农村综合体建设规划范围。

在选点布局上，既要考虑辐射范围和能力，同时也要兼顾已有的基础。

在建设模式上，应因地制宜，合理规划，充分考虑经济、地形、产业、资源等条件和辐射带动能力，并要满足周边地区农民各项生产、生活综合服务需求。

在建筑特色上，应根据地区类型和主导产业特征选择建筑模式，农民住宅的布局和户型设计一定要结合当地生产 生活习惯，既做到功能合理整体协调，又能体现地方特色和乡村气息，对一些极具乡村特色并具有保护价值的农村住宅更要予以保护，避免出现“千村一面”。

（二）新农村综合体建设的资金问题

从实践来看，大多数地区的新农村综合体建设均面临着资金短缺问题，需要动员社会和市场力量，积极探索与建立新农村综合体建设资金筹集制度，以创新的思路和方法多渠道筹集建设资金。

整合各种涉农项目资金。通过规划引导部门统筹协调，优化配置各部门各渠道建设资金，形成建设资金的整合效应，提高资金利用率。一是从土地出让金收益、新增建设用地有偿使用费等土地专项资金中，拿出一定比例作为新农村综合体建设专项资金；二是引导和整合新村建设、农业综合开发项目、农村公路建设、农田水利建设、退耕还林、中低产田改造、农业扶贫、移民安置、以工代赈、电力、通讯等相关涉农资金。

充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，挖掘自身集体建设用地潜力，把置换来的挂钩指标有偿使用费投入到新农村综合体建设当中。建设用地挂钩指标实行有偿使用，指标有偿使用收益全额返还农村，主要用于旧宅基地的拆迁、整理、复垦，以及新农村综合体的农房建设及其他公益性基础设施建设。

积极探索实践土地承包经营权、集体建设用地使用权抵押融资等多种形式的农村产权流转。在农村产权“应确尽确、权属清楚”前提下，政府要积极引导，采取农村资源换新农村建设资金的方式，以农村土地承包经营权和集体建设用地折资入股组建土地股份合作社，合作社以土地承包经营权或节余的集体建设用地向银行抵押融资而取得新农村综合体建设资金。

鼓励社会资金参与新农村综合体建设，引进市场机制和理念，实行市场化运作，经营好新农村综合体。在新农村综合体建设中，要积极探索创新机制，把新村综合体建设中的服务型、经营型配套设施，如社区超市、商业门面、幼儿园、敬老院等向本集体村民公开进行承包、租赁，采取市场化运作的方式，向农村集体经济组织和个人推介，争取社会资金参与。

创新建设投资模式，探索城乡联建的方式，解决农户建房资金筹集难题。农户以部分宅基地换取联建户的建房资金，而联建户则在换得的土地之上，按照新农村综合体规划兴建相关经营项目。

积极争取上级政府扶持资金。对于新农村综合体建设，省、市高度关注，都有相应扶持政策。因此，我们在新农村综合体建设中要积极主动，力争把项目设立为省、市示范项目，获得上级政府的扶持资金和政策倾斜。

（三）新农村综合体建设的土地问题

在推进新型农村综合体建设过程中，聚居点建设及产业发展经常会出现建设用地紧缺、土地难以集中成片等问题。这需要进一步推进农村产权制度及土地管理制度的改革创新。就目前而言，解决土地问题应做到如下几点。

一是用地要确保权属合法、利益清晰。进行新农村综合体建设要首先明晰产权，要对集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权进行确权登记，做到产权清晰、界址清楚、面积准确。在新村建设过程中要充分征求当地群众的意愿，搞好土地权属调整及流转，确保农民权益。

二是科学规划、统筹安排，切实解决土地流转的规模问题。正确引导和规范，进一步建立健全土地流转的管理机制、服务机制，促进土地流转的健康快速发展。在充分尊重农民自愿的基础上，采取土地托管、入股等方式，对流转土地进行统一规划和开发。

三是采用综合整治的方式，利用现有土地挖潜。主要是利用村庄坑塘、废弃地、荒坡地进行整治复垦，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展。

四是加强城乡建设用地增减挂钩项目的实施，通过对旧村庄的拆迁复垦，置换土地指标，允许先建后拆、先占后补，减少土地使用审批环节和费用，加快新农村综合体建设的步伐。